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按照我局深入实践科学发展观的活动部署，为进一步提高认识，规范行政审批自由裁量权，使规划行政审批权的行使符合依法行政、科学发展的要求，经党委同意，局监察室用了半年的时间筹备，我局于8月20日上午在局附楼七楼会议室召开举办规范行政审批自由裁量权讨论会，共有110多人机关工作人员参与了讨论会。
行政审批自由裁量权作为一种法律授予行政执法主体酌情做出决定的权力，是一柄“双刃剑”，用得好就能更好地为群众服务，用得不好则易引发廉政问题。经过我局在历年的行政审批工作实践中不断探索、总结，通过一系列可行、合法手段和措施对规划行业的行政审批自由裁量权通过制度进行规范，取得了较好的效果。但是，在部分处室中，还存在着“有没有自由裁量权”、“怎样用好自由裁量权”等疑问和争论，为今后更好地行使行政审批自由裁量权，促进我局依法行政、高效行政、有效行政、廉洁行政，局监察室结合纪律教育月活动举办了这次“广州市城市规划局规范行政审批自由裁量权讨论会”。
7个业务处室的处领导作为主题发言代表，从理论到实践的各个环节对用好行政审批自由裁量权作了阐述，各个处室丛处长到经办人员都参与了自由讨论，踊跃发言，提出了自己对于自由裁量权的意见和建议，其中思想火花飞撞，精彩建议频出。局副巡视员董运广、局纪委书记周延华、局党委书记刘毅东等局领导都参与了讨论，提出了要求，与大家共同总结把握好行政审批自由裁量权的做法和经验。
以下发言（择要）来自监检法规处副处长张小余：
行政自由裁量权——高悬在执法者头上的达摩克利斯之剑
有一位美女，大家都很熟悉，我很爱慕并敬畏她，不是因为她貌若天仙，不是因为她香艳可怜。她布蒙双眼，身穿白袍，左手持天平，右手举宝剑。白袍，象征道德无瑕，刚正不阿；蒙着双眼是因为她始终保持中立；手中的天平象征着公平，而剑则象征着斩除邪恶势力。她就是法律女神，她就是公平正义的化身。
作为一名国家公务员，作为一名行政执法者，就是法律女神在人世间的潜伏和变身。执法者手中绝不姑息养奸的利剑，一方面为民伸张正义，为民谋取福祉；另一方面，也是一把高悬在执法者头上的监督之剑、危机之剑。今天我们要讨论的“行政自由裁量权”，就是执法者手中的利剑，用好了，就是一把正义之剑；用坏了，就是一把高悬在执法者头上的达摩克利斯之剑，轻者受到处分，再者丢掉乌纱，重者丧失性命，甚者遗臭万年。
何谓行政执法自由裁量权？是指行政执法主体在法律、法规、规章规定的范围和幅度内，依照法律、法规、规章所确定的立法目的和公正合理原则，在行政执法过程中，结合具体情形自行判断并做出处理的权力。这个定义至少包括三层意思需要执法者去理解并掌握。一是执法行为法定，也就是说任何行政裁量行为的作为都需要以法律为依据，在法定的范围和幅度里进行。二是坚持立法本意原则。（举例：城乡规划法第五十条：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。我们可以对这个条文的立法意图进行解读，应该是对被许可人合法权益损失的最大化补偿，而不是象征性补偿。三是公正合理的自主裁量。所谓公正合理，就是避免出现“同案不同罚，不同案同罚。说情的罚少点，不听话的罚多点等情形的出现。对此，有法学家指出，中国的行政处罚条例就像中餐菜谱，油盐放多少，完全看执法者的“口味”来决定了。
行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率和合理性所必需的权限，也是现代行政的必然要求。正如法学家博登海默所说“真正伟大的法律制度是这样一些制度，它们的特征是将僵硬性与灵活性给予某种具体的有机的结合”，所以自由裁量的存在是有其合理性的。但是，最大的问题就是在运作中权利容易被滥用，缺乏了对自由裁量权进行有效的监督和制约，从而导致负面影响的出现。
广州，作为改革开放的前沿阵地，已经率先反省，及时总结，出台了全国首部关于规范行政执法自由裁量权的政府规章——《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（以下简称“规定”）；广州市城市规划局，作为肩负着广州市城市规划繁重管理任务的龙头，被选为首批规范行政执法自由裁量权的五个试点之一。
按照《规定》第三条，“行政执法”是指行政执法主体实施的行政处罚、行政许可、非行政许可审批、行政征收、行政给付、行政强制、行政裁决、行政确认等行为。从我们规划部门职责来看，规划行政执法的内容主要包括行政处罚（即违法建设行政处罚）、行政许可（即“一书四证”）、非行政许可审批（即控制性详细规划及以上层次的城乡规划的审查、修建性详细规划的审批、核发“一书四证”过程中的一些审批等等）。
建议和对策
（一）进一步巩固执法为民的理念，马克思曾经说过：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”在我们国家民主和法制进程中，人民始终是法律的主体，执法者执法为民的理念应该深入人心。例如：在处理违法建设历史遗留问题的时候，尽量适用当时的法律从轻处罚；在改变规划给直接利益关系人造成的损害补偿方面，尽量与市场接轨等。两千多年前的古罗马七十二铜表法就篆刻着：“使人民幸福就是最高的法律。”
（二）提高执法者的道德修养和法律情操。执法者的修养和素质是决定法律是否能得到妥善执行的关键。但是，现实中某些行政机关执法人员政治素质、业务素质偏低。虽然有些行政执法人员接受本专业的正规教育，但未受系统法律知识教育和培训，同时每个人有不同的善恶标准，价值判断，再加上行政法律、法规条文的模糊性、不确定性，使得同一事件受这些因素的影响，从而产生偏差，甚至认定事实错误或适用法律错误。因此我们必须提高执法者的道德修养和法律情操。哲学家康德曾说过：“世界上唯有两样东西能让我们的内心受到深深的震撼，一是我们头顶上灿烂的星空，一是我们内心崇高的道德法则”。
（三）自由裁量的进一步公开化。公开的本意就是要接受社会公众的监督。英国有句法律谚语：正义不但要伸张，而且要眼看着被伸张。例如：我局关于听取行政管理相对人或者利害关系人意见的方式，目前仅对公示的规则作出了规定，但尚缺乏听证的程序规定。可以根据建设部制定的《建设行政许可听证工作规定》，结合规划管理工作实际研究制定，或在其他立法中补充这方面的内容。例如增加媒体公示、现场公示要求经办人到现场监督等要求。
（四）自由裁量的进一步制度化。这也是我要重点和大家探讨的问题。英国诗人申斯通曾说过：“人们通常会发现，法律就是这样一种的网，触犯法律的人，小的可以穿网而过，大的可以破网而出，只有中等的才会坠入网中”。因此当务之急是织密网而捕鱼，即力图穷尽一切法律细节而避免人为操作。
就我局制度建设而言，一是及时对已经制定的规范性文件进行检讨和修订，按照《规定》的要求补充和完善规范行政执法自由裁量权方面的内容。通过制定规章、规范性文件，规范自由裁量权。二是努力建立“行政判例”制度。为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免出现太多的时间和地域的差异，通过自身搜集、总结、归类、汇编，形成一定范围的内部规则，完善行政裁量的文书。法规监检处，所做的各种法律文书模版以及每年的案例汇编就是在这方所做的尝试。三是强化监督和制约。例如：北规委定期对区分局的业务案卷进行抽查，就是一种很好的监督方式。
自由裁量权，这把高悬在执法者头上的达摩克利斯之间，以权谋私者好之，秉公执法者慎之；受益匪浅者爱之；饱受其害者恨之。海纳百川，有容乃大；壁立千仞，无欲则刚。只要我们牢牢树立“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的道德旗帜，提高法制水平和自身素养，克己奉公。我们就不会担心领导批评；我们就不会被人左右，我们就不会惧怕民意测评，我们就不会担忧公众投票。法律女神就会青睐和保护每一位对法律尊重和敬畏的执法者。
行政审批自由裁量权作为一种法律授予行政执法主体酌情做出决定的权力，是一柄“双刃剑”，用得好就能更好地为群众服务，用得不好则易引发廉政问题。经过我局在历年的行政审批工作实践中不断探索、总结，通过一系列可行、合法手段和措施对规划行业的行政审批自由裁量权通过制度进行规范，取得了较好的效果。但是，在部分处室中，还存在着“有没有自由裁量权”、“怎样用好自由裁量权”等疑问和争论，为今后更好地行使行政审批自由裁量权，促进我局依法行政、高效行政、有效行政、廉洁行政，局监察室结合纪律教育月活动举办了这次“广州市城市规划局规范行政审批自由裁量权讨论会”。
7个业务处室的处领导作为主题发言代表，从理论到实践的各个环节对用好行政审批自由裁量权作了阐述，各个处室丛处长到经办人员都参与了自由讨论，踊跃发言，提出了自己对于自由裁量权的意见和建议，其中思想火花飞撞，精彩建议频出。局副巡视员董运广、局纪委书记周延华、局党委书记刘毅东等局领导都参与了讨论，提出了要求，与大家共同总结把握好行政审批自由裁量权的做法和经验。
以下发言（择要）来自监检法规处副处长张小余：
行政自由裁量权——高悬在执法者头上的达摩克利斯之剑
有一位美女，大家都很熟悉，我很爱慕并敬畏她，不是因为她貌若天仙，不是因为她香艳可怜。她布蒙双眼，身穿白袍，左手持天平，右手举宝剑。白袍，象征道德无瑕，刚正不阿；蒙着双眼是因为她始终保持中立；手中的天平象征着公平，而剑则象征着斩除邪恶势力。她就是法律女神，她就是公平正义的化身。
作为一名国家公务员，作为一名行政执法者，就是法律女神在人世间的潜伏和变身。执法者手中绝不姑息养奸的利剑，一方面为民伸张正义，为民谋取福祉；另一方面，也是一把高悬在执法者头上的监督之剑、危机之剑。今天我们要讨论的“行政自由裁量权”，就是执法者手中的利剑，用好了，就是一把正义之剑；用坏了，就是一把高悬在执法者头上的达摩克利斯之剑，轻者受到处分，再者丢掉乌纱，重者丧失性命，甚者遗臭万年。
何谓行政执法自由裁量权？是指行政执法主体在法律、法规、规章规定的范围和幅度内，依照法律、法规、规章所确定的立法目的和公正合理原则，在行政执法过程中，结合具体情形自行判断并做出处理的权力。这个定义至少包括三层意思需要执法者去理解并掌握。一是执法行为法定，也就是说任何行政裁量行为的作为都需要以法律为依据，在法定的范围和幅度里进行。二是坚持立法本意原则。（举例：城乡规划法第五十条：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。我们可以对这个条文的立法意图进行解读，应该是对被许可人合法权益损失的最大化补偿，而不是象征性补偿。三是公正合理的自主裁量。所谓公正合理，就是避免出现“同案不同罚，不同案同罚。说情的罚少点，不听话的罚多点等情形的出现。对此，有法学家指出，中国的行政处罚条例就像中餐菜谱，油盐放多少，完全看执法者的“口味”来决定了。
行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率和合理性所必需的权限，也是现代行政的必然要求。正如法学家博登海默所说“真正伟大的法律制度是这样一些制度，它们的特征是将僵硬性与灵活性给予某种具体的有机的结合”，所以自由裁量的存在是有其合理性的。但是，最大的问题就是在运作中权利容易被滥用，缺乏了对自由裁量权进行有效的监督和制约，从而导致负面影响的出现。
广州，作为改革开放的前沿阵地，已经率先反省，及时总结，出台了全国首部关于规范行政执法自由裁量权的政府规章——《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（以下简称“规定”）；广州市城市规划局，作为肩负着广州市城市规划繁重管理任务的龙头，被选为首批规范行政执法自由裁量权的五个试点之一。
按照《规定》第三条，“行政执法”是指行政执法主体实施的行政处罚、行政许可、非行政许可审批、行政征收、行政给付、行政强制、行政裁决、行政确认等行为。从我们规划部门职责来看，规划行政执法的内容主要包括行政处罚（即违法建设行政处罚）、行政许可（即“一书四证”）、非行政许可审批（即控制性详细规划及以上层次的城乡规划的审查、修建性详细规划的审批、核发“一书四证”过程中的一些审批等等）。
建议和对策
（一）进一步巩固执法为民的理念，马克思曾经说过：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”在我们国家民主和法制进程中，人民始终是法律的主体，执法者执法为民的理念应该深入人心。例如：在处理违法建设历史遗留问题的时候，尽量适用当时的法律从轻处罚；在改变规划给直接利益关系人造成的损害补偿方面，尽量与市场接轨等。两千多年前的古罗马七十二铜表法就篆刻着：“使人民幸福就是最高的法律。”
（二）提高执法者的道德修养和法律情操。执法者的修养和素质是决定法律是否能得到妥善执行的关键。但是，现实中某些行政机关执法人员政治素质、业务素质偏低。虽然有些行政执法人员接受本专业的正规教育，但未受系统法律知识教育和培训，同时每个人有不同的善恶标准，价值判断，再加上行政法律、法规条文的模糊性、不确定性，使得同一事件受这些因素的影响，从而产生偏差，甚至认定事实错误或适用法律错误。因此我们必须提高执法者的道德修养和法律情操。哲学家康德曾说过：“世界上唯有两样东西能让我们的内心受到深深的震撼，一是我们头顶上灿烂的星空，一是我们内心崇高的道德法则”。
（三）自由裁量的进一步公开化。公开的本意就是要接受社会公众的监督。英国有句法律谚语：正义不但要伸张，而且要眼看着被伸张。例如：我局关于听取行政管理相对人或者利害关系人意见的方式，目前仅对公示的规则作出了规定，但尚缺乏听证的程序规定。可以根据建设部制定的《建设行政许可听证工作规定》，结合规划管理工作实际研究制定，或在其他立法中补充这方面的内容。例如增加媒体公示、现场公示要求经办人到现场监督等要求。
（四）自由裁量的进一步制度化。这也是我要重点和大家探讨的问题。英国诗人申斯通曾说过：“人们通常会发现，法律就是这样一种的网，触犯法律的人，小的可以穿网而过，大的可以破网而出，只有中等的才会坠入网中”。因此当务之急是织密网而捕鱼，即力图穷尽一切法律细节而避免人为操作。
就我局制度建设而言，一是及时对已经制定的规范性文件进行检讨和修订，按照《规定》的要求补充和完善规范行政执法自由裁量权方面的内容。通过制定规章、规范性文件，规范自由裁量权。二是努力建立“行政判例”制度。为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免出现太多的时间和地域的差异，通过自身搜集、总结、归类、汇编，形成一定范围的内部规则，完善行政裁量的文书。法规监检处，所做的各种法律文书模版以及每年的案例汇编就是在这方所做的尝试。三是强化监督和制约。例如：北规委定期对区分局的业务案卷进行抽查，就是一种很好的监督方式。
自由裁量权，这把高悬在执法者头上的达摩克利斯之间，以权谋私者好之，秉公执法者慎之；受益匪浅者爱之；饱受其害者恨之。海纳百川，有容乃大；壁立千仞，无欲则刚。只要我们牢牢树立“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的道德旗帜，提高法制水平和自身素养，克己奉公。我们就不会担心领导批评；我们就不会被人左右，我们就不会惧怕民意测评，我们就不会担忧公众投票。法律女神就会青睐和保护每一位对法律尊重和敬畏的执法者。